अध्यादेशको शासन : कानुन निर्माणमा संसद्को अधिकार प्रयोग गर्दै सरकार

संसद्मा विधेयक लगेर सहजै पारित गर्ने गरी सत्तारूढ रास्वपाको सांसद संख्या छ तर सरकार संसद् अधिवेशन नभएको मौका पर्नासाथ अध्यादेश ल्याएर शासन चलाउन उद्यत देखिएको छ

काठमाडौँ — सरकार एकपछि अर्को अध्यादेश ल्याएर विधायिकी अधिकारसमेत आफैं प्रयोग गरेर शासन सत्ता चलाउने अभ्यासमा लागेको छ । संसद् अधिवेशन नभएको मौका पारेर सरकारले एकपछि अर्को अध्यादेश ल्याउँदै ऐन निर्माण तथा संशोधन गरिरहेको छ । वालेन्द्र शाहको नेतृत्वमा सरकार गठन भएयता मात्र १३ अध्यादेश जारी भइसकेका छन्, थप दुई अध्यादेश राष्ट्रपतिसमक्ष सिफारिस गरिएका छन् ।

संसद् अधिवेशन नचलेको अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परे अध्यादेश ल्याउन सकिने व्यवस्था संविधानमा छ । अध्यादेशले ऐनसरह मान्यता पाउँछ । तर सरकारले जारी गरेका अध्यादेशहरू तत्कालीन विशेष परिस्थितिको उपज स्वरूप आएका देखिँदैनन् ।

संविधानविद् भीमार्जुन आचार्य देशमा आइपरेको आकस्मिक समय, संकटकाल, युद्ध वा महामारीका बेला अपर्झट नयाँ कानुन आवश्यक पर्दा अध्यादेशमार्फत ल्याउनुपर्ने संविधानको भावनाको दुरुपयोग हुँदै आएको टिप्पणी गर्छन् । ‘अत्यन्तै अपवाद स्थितिमा मात्र सरकारले अध्यादेश ल्याउन पाइने हो । तर यो सामान्य नियमजस्तो भएको छ । हिजो गलत अभ्यास गरियो । आज करिब दुईतिहाइ मत पाएको सरकारले पनि त्यही दोहोर्‍याउँदै छ,’ उनले भने ।

व्यापक छलफल र बहसपछि संसद्ले बनाएको कानुनलाई कार्यपालिकाले आफ्नो सुविधाअनुसार संशोधन गर्दै जानु शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तविपरीत रहेको पनि आचार्यले बताए । ‘संसद्को कार्यक्षेत्र कार्यपालिकाले आफ्नो हातमा लिँदै जानुले स्वेच्छाचारिता उदय हुने खतरा रहन्छ,’ उनले भने ।

सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले २७ जेठ २०७८ मै दीर्घकालीन महत्त्वको विषयमा संसद् छलेर अध्यादेश जारी गर्न नमिल्ने फैसला गरेको थियो । सरकारले शासकीय सुविधा वा अमूक राजनीतिक उद्देश्य प्राप्तिका लागि संसद् छलेर अध्यादेश जारी गर्दा त्यसबाट विधायिकाको अधिकार र प्रभावकारितामा अनुचित हस्तक्षेप गरेको मानिने सर्वोच्चले भनेको थियो ।

राज्यको शक्ति वा शासकीय अधिकार विधायिका, कार्यपालिका र न्यायपालिकाजस्ता छुट्टाछुट्टै निकायहरूबाट प्रयोग हुनुपर्छ भन्ने सैद्धान्तिक मान्यता शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त रहेको सर्वोच्चको फैसलामा उल्लेख छ ।  केपी शर्मा ओली नेतृत्वको सरकारले त्यतिबेला ल्याएको नागरिकतासम्बन्धी अध्यादेश सर्वोच्चको यही फैसलाबाट निष्क्रिय भएको थियो । तर सरकारले आफूअनुकूल सत्ता चलाउन अध्यादेश ल्याउने प्रवृत्ति रोकिएको छैन ।

शाह नेतृत्वको सरकार गठन भएको एक महिना बित्नासाथ अध्यादेश ल्याउन थालिएको थियो । गत वैशाखमा राष्ट्रपतिबाट आह्वान भइसकेको संसद् अधिवेशन स्थगन गराएर अध्यादेश जारी गरियो । मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा १७–२२ वैशाखसम्म राष्ट्रपतिले ८ अध्यादेश जारी गरेका थिए । त्यसपछि चलेको संसद्को बजेट अधिवेशन सकिनासाथ फेरि सरकारले अध्यादेश ल्यायो । २३–३० असोजमा पाँच वटा अध्यादेश जारी भएका हुन् ।

१७ कात्तिकमा बसेको मन्त्रिपरिषद् बैठकले प्रेस काउन्सिल नेपाल ऐन, २०४८ संशोधन गर्न बनेको अध्यादेश र संस्कृति, पर्यटन तथा नागरिक उड्डयनलगायत केही नेपाल ऐन संशोधन गर्न बनेको अध्यादेश राष्ट्रपतिसमक्ष सिफारिस गरेको छ । यी दुई अध्यादेश जारी गर्न बाँकी छ । सरकारले लगानी तथा पूर्वाधार सम्बन्धी केही नेपाल संशोधनसम्बन्धी अध्यादेश ल्याउनेसमेत तयारी गरेको छ । सरकारले २३ र २४ मंसिरमा काठमाडौंमा पूर्वाधार सम्मेलन गर्दै छ । त्यसपूर्व नै अध्यादेशमार्फत विभिन्न कानुनमा संशोधन गर्न लागिएको हो । विगतमा प्रायः विधेयक पारित गर्न संसद्को समीकरण अनुकूल नभएको बेला सरकारले अध्यादेश ल्याउने गरेको देखिन्थ्यो । यस पटक भने प्रतिनिधिसभामा सत्तारूढ रास्वपासँग झन्डै दुईतिहाइ बहुमत छ । विधेयक पारित गर्न सामान्य बहुमत नै पर्याप्त हुन्छ । राष्ट्रिय सभामा रास्वपाको प्रतिनिधित्व छैन । तर विधेयक प्रमाणीकरणका लागि अघि बढाउन त्यसले प्रभाव पार्दैन ।

गत वैशाखमा सहकारी (पहिलो संशोधन), सार्वजनिक खरिद (दोस्रो संशोधन), विश्वविद्यालयसम्बन्धी केही नेपाल ऐन संशोधन, सम्पत्ति शुद्धीकरण (मनी लाउन्डरिङ) निवारण (तेस्रो संशोधन), स्वास्थ्य विज्ञान प्रतिष्ठानसम्बन्धी केही नेपाल ऐन संशोधनसम्बन्धी अध्यादेश ल्याइएको थियो । त्यसैगरी सार्वजनिक पदाधिकारी पदमुक्तिसम्बन्धी विशेष व्यवस्था अध्यादेश, केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्न बनेको अध्यादेश र संवैधानिक परिषद् (पहिलो संशोधन) अध्यादेश जारी गरिएको थियो । आठ अध्यादेशबाट ८१ ऐनमा संशोधन गरिएको थियो ।

अघिल्ला सरकारका पाला राजनीतिक नियुक्ति पाएका पदाधिकारीलाई पदमुक्त गर्न ल्याइएको सार्वजनिक पदाधिकारीको पदमुक्तिसम्बन्धी विशेष अध्यादेशमार्फत २४ ऐन संशोधन गरिएको थियो । त्यस्तै, विश्वविद्यालयसम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्न बनेको अध्यादेशमार्फत १४ विश्वविद्यालयसम्बन्धी ऐन र स्वास्थ्य विज्ञान प्रतिष्ठानसम्बन्धी केही नेपाल ऐन संशोधनसम्बन्धी अध्यादेशमार्फत ६ स्वास्थ्य प्रतिष्ठानसम्बन्धी ऐनमा संशोधन गरिएको थियो । अघिल्ला सरकारका पालामा राजनीतिक नियुक्ति पाएका १५ सयभन्दा बढी पदाधिकारी अध्यादेशका कारण एकै पटक पदमुक्त भएका थिए । केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्न बनेको अध्यादेशले एकैसाथ १९ ऐनमा संशोधन गरिएको थियो ।

संवैधानिक परिषद् ऐनमा रहेको परिषद्को बैठकसम्बन्धी कार्यविधिमा अध्यादेशमार्फत संशोधन गरिएको थियो । संवैधानिक निकायमा आफूले चाहेका मानिसलाई सिफारिस गर्न सहज बनाउने गरी अध्यादेशमार्फत कार्यविधि संशोधन गरिएको थियो । यो संशोधनलगत्तै २४ वैशाखमा परिषद् अध्यक्ष प्रधानमन्त्री शाहले परिषद्को बैठक बोलाएर चौथो वरीयताका न्यायाधीश मनोजकुमार शर्मालाई प्रधानन्यायाधीशमा सिफारिस गरिएको थियो । त्यसअघिसम्म सर्वोच्चका वरिष्ठतम न्यायाधीशलाई प्रधानन्यायाधीशमा सिफारिस गर्ने परम्परा थियो ।

सरकारले वैशाखमा ल्याएका आठ अध्यादेशमध्ये चार अध्यादेश संविधानले तोकेको ६० दिनभित्र संघीय संसद्बाट स्वीकृत भए, अरू अध्यादेश निष्क्रिय हुन पुगे । संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) सम्बन्धी अध्यादेश, सार्वजनिक पदाधिकारीको पदमुक्तिसम्बन्धी विशेष व्यवस्था गर्न बनेको अध्यादेश, विश्वविद्यालयसम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्न बनेको अध्यादेश र केही नेपाल ऐन संशोधन गर्ने अध्यादेश निष्क्रिय भएका थिए ।

राष्ट्रिय सभामा विपक्षी दलको मात्र प्रतिनिधित्व रहेका कारण ती अध्यादेश अस्वीकृत भएका हुन् । अरू चार अध्यादेश भने संसद्का अन्य दलले पनि साथ दिँदा स्वीकृत भए । जारी भएका अध्यादेश संघीय संसद् बसेपछि दुवै सदनमा पेस गर्नुपर्ने र दुवै सदनले स्वीकार नगरे स्वतः निष्क्रिय हुने प्रावधान संविधानमा छ ।

१६ असोजको मध्यराति संघीय संसद्को बजेट अधिवेशन अन्त्य गरिएपछि सरकारले विपद्सम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश, वनसम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश, भूमिसम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश, नेपाल विज्ञान, प्रविधि तथा नवप्रवर्तन प्रज्ञा प्रतिष्ठान अध्यादेश र विज्ञान, प्रविधि तथा नवप्रवर्तन अध्यादेश ल्याएको छ । वैशाखमा केही नेपाल संशोधन अध्यादेशमार्फत वन ऐन र भूमिसम्बन्धी विभिन्न ऐनमा ल्याइएका नयाँ प्रावधानलाई दोस्रो पटक अध्यादेशमार्फत पुनः ल्याइएको छ । वैशाखमा जारी अध्यादेश निष्क्रिय भएपछि त्यसलाई संसद्बाट कानुन बनाउने प्रक्रियामा जानुपर्नेमा सरकारले पुनः अध्यादेशकै बाटो रोजेको हो ।

संघीय संसद्का पूर्वमहासचिव सूर्यकिरण गुरुङ एकपछि अर्को अध्यादेश ल्याएर सरकारले संसद्को अपहेलना गरेको बताउँछन् । ‘यो लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थाको संस्कृति भएन । सदनको अधिवेशन नचलेका बेला तत्काललाई नभई नहुने कानुनी प्रबन्धका लागि अध्यादेश ल्याउने हो,’ उनले भने, ‘तर जुन हिसाबले अध्यादेश ल्याइएको छ । त्यसले विधायकी अधिकार पनि सरकारले आफ्नो हातमा लिन खोजेको देखिन्छ । यसले विधायिकाको कार्यक्षेत्रमा हस्तक्षेप मात्रै होइन, सार्वभौम संसद्को अवहेलना गर्ने कार्य भइरहेको छ ।’

केपी शर्मा ओली नेतृत्वको सरकारले अध्यादेश ल्याउने प्रवृत्तिलाई बढावा दिएको र त्यसलाई अहिलेको सरकारले निरन्तरता दिन खोजेको गुरुङ बताउँछन् । ओलीको कार्यकाल फागुन २०७४ देखि २०७८ असारसम्म ३१ वटा अध्यादेश

जारी गरिएका थिए । संघीय संसद्ले प्रकाशन गरेको नेपालमा अध्यादेश ः अवस्था र अभ्यास अध्ययन प्रतिवेदनअनुसार २०४७ को संविधान जारीपछि २०५९ सालसम्म ३० मात्र अध्यादेश जारी भएका थिए । २०५३ र २०५६ सालमा कुनै अध्यादेश जारी भएन । प्रतिनिधिसभा विघटनपछि २०६० देखि २०६२ को अवधिमा सर्वाधिक अध्यादेश जारी भएको देखिन्छ । २०६० मा २७, २०६१ मा ३३ र २०६२ मा ७९ अध्यादेश जारी भएका थिए ।

अन्तरिम संविधान २०६३ जारी भएपछि अन्तरिम संसद् तथा २०६४ र २०६९ को संविधानसभा निर्वाचनबाट व्यवस्थापिका संसद्ले काम गरेको थियो । २०६३ देखि २०७२ सम्ममा ३९ वटा अध्यादेश जारी भएका थिए । २०६८ सालमा कुनै अध्यादेश जारी गरिएन । २०६९ सालमा १६ अध्यादेश जारी गरिए । २०७२ सालमा भूकम्पबाट प्रभावित संरचनाको पुनर्निर्माणसम्बन्धी एउटा मात्र अध्यादेश जारी गरिएको थियो । नयाँ संविधान आएपछि २०७२, २०७३ र २०७६ मा एउटा पनि अध्यादेश जारी भएन । २०७४ मा ३, २०७५ मा ५, २०७७ मा ११, २०७८ मा २८ र २०७९ मा ४ अध्यादेश जारी भएका थिए । २०८० मा २, २०८१ मा ७ र २०८२ मा ३ अध्यादेश जारी भएका थिए । २०८३ मा १३ वटा अध्यादेश जारी भइसकेका छन्, २ वटा सिफारिस भएका छन् ।

संघीय संसद्का पूर्वमहासचिव सूर्यकिरण गुरुङका अनुसार लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थामा जनताद्वारा निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूको थलो संसद्ले कानुन निर्माण गर्ने मान्यता रहन्छ । व्यापक सहभागिता र छलफलपछि संसद्बाट कानुनको निर्माण हुन्छ । तर अध्यादेश सरकारले चाहेको जस्तो मात्र हुन्छ । त्यसमा आम जनता, संसद् वा प्रतिपक्षको सहभागिता हुँदैन । ‘आफूअनुकूल कानुन बनाएर शासन गर्नर् ेचाहना राखेर सरकारले एकलौटी ढंगले अध्यादेश ल्याउने गरेको देखिन्छ,’ गुरुङले भने ।

कोभिड जस्तो महामारी वा भर्खरै भोटेकोशीमा आएको विनाशकारी प्राकृतिक प्रकोपका बेला जनतालाई राहत सुविधा दिन वा त्यस्तो बेला आइपरेको अप्ठ्यारा समाधानका लागि आवश्यक पर्दा अध्यादेश ल्याउन मिल्ने गुरुङको भनाइ छ । जतिबेला जस्तो पनि विषयमा अध्यादेश ल्याउने परिपाटी लोकतान्त्रिक व्यवस्था सुहाउँदो नरहेको उनले बताए ।

राजेश दुई दशकभन्दा बढी समयदेखि पत्रकारितामा सक्रिय मिश्र कान्तिपुर दैनिकका संवाददाता हुन्। उनी राजनीति, कूटनीति, निर्वाचन प्रणाली र संघीयताका विषयमा लेख्छन् ।